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关于城市规模等级的讨论

上世纪80年代,中央提出“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市化发展基本方针后,这一方针一直主导着我国城市化发展的方向。十六大以后,中央提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求,但是,“控制大城市规模,积极发展中小城市”的思想依然深远地影响着城镇化政策的制订,更给“大城市规模控制与否”的争论埋下了种子。那么,什么样的城市才是大城市?城市规模等级应该如何划分?要弄清这两个问题,就要抽丝剥茧,厘清城市人口如何界定,理清城市规模等级的划分标准。否则,势必对未来城市化发展政策造成误导。这对于今后走健康城镇化道路意义十分重大。
  一、中国城市的特殊性
  从行政级别上看,西方的城市是没有等级的,而中国的城市有着严格的行政等级差别。西方城市无论人口是多是少,无论城市规模是大是小,都不存在行政级别的区分。比如,美国的行政层级分联邦、州和地方政府,州以下的政府统称为地方政府,包括县(郡)、市、镇、学区、特区。在美国地方政府中,无论是县(郡)、市、镇、还是学区、特区,不分大小,在法律上一律平等,不存在领导与被领导的关系。我国建制市的行政级别可大致分为四个层次:直辖市——副省级市——地级市——县级市。等级制度决定了城市可以管理城市,城市有上下级之分,因而也就有了地级市管县级市、县级市管镇的行政隶属关系,层层套叠。
  从管辖范围上看,西方的城市是只管理城市自身,农村有社区自治,而中国的市带县体制决定了城市的行政管辖范围包含了农村。西方的城市范围就是该城市所管辖的范围,但中国的城市要比西方的城市复杂得多,除了城区外,还管辖着乡镇和村。比如,北京市辖14个区、2个县,有140个街道办事处、142个建制镇、35个建制乡、2554个社区居委会和3955个村民委员会。
  二、我国的城市规模等级
  我国对城市规模等级的划分是以城市人口规模为标准的,至今一直没有变过。
  1、城市规模等级划分的依据
  早在1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中就首次提出了大、中、小城市的划分标准:“五十万人口以上为大城市,五十万人口以下、二十万人口以上为中等城市,二十万人口以下的为小城市”。此后,1980年由国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》将按城市人口将城市规模分为四个等级:城市人口100万以上为特大城市,50万以上到100万为大城市,20万以上到50万为中等城市,20万和20万以下为小城市。但《暂行规定》中没有对城市人口作出清晰界定。
  1984年1月5日国务院发布了《城市规划条例》。《条例》第一章第二条指出:“本条例所称城市,是指国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇,以及末设镇的县城。城市按照其市区和郊区的非农业人总数,划分为三级:大城市,是指人口五十万以上的城市。中等城市,是指人口二十万以上不足五十万的城市。小城市,是指人口不足二十万的城市。”1990年4月1日,《城市规划条例》随着《城市规划法》的实施而被废止。
  1989年12月26日《中华人民共和国城市规划法》颁布,其中第一章第三条指出“本法所称城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。第四条指出:“大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满二十万的城市。”
  2008年1月1日,《城市规划法》随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施而被废止。但是,《城乡规划法》并没对城市规模进行规定,也没有对城市人口的口径作出界定。
  2、我国城市规模等级的发展情况
  2008年,我国城市655个,镇19234个。按《城市规划法》的城市等级标准来划分,大城市有240个,中等城市151个,小城市有264个。而240个大城市中,50-100万人口的城市118个,100-200万人口的城市81个,200-400万人口城市28个,400万以上人口的城市13个。
  改革开放30年来,城市发展迅速,城市的人口规模也迅速扩大。和1978年相比,200万以上人口的城市增加了31个,增长了3.1倍;100-200万人口的城市增加了62个,增长了3.3倍;50-100万人口的城市增加了83个,增长了2.4倍;而20万以下人口的小城市也增加了215个,增长了4倍多。
  三、我国城市规模等级划分的关键
  从城市规模等级划分依据可以看出,划分城市规模等级的关键在于两个方面:一是确定城市边界;二是界定城市人口。目前关于城市边界和城市人口的界定还存在疑问。
  (一)城市边界的确定
  统计上最常见的概念是市区、市辖区和主城区。
  1、市区和市辖区
  “市区”和“市辖区”在行政区划上是同一个概念,空间上也是一个范围。全国大部分的地级及以上城市都有市辖区,但也有地级市是没有设立市辖区的,如广东中山市。以直辖市北京为例,北京市现辖14个区和密云、延庆等2个辖县,那么,其“市辖区”就是指除密云和延庆2个辖县以外的14个区的行政区域。以地级市苏州为例,苏州市现辖沧浪、平江、金阊、吴中、相城、高新、虎丘和工业园区等7个区并代管5个县级市,那么,其“市辖区”就是指除5个代管县级市以外的7个区的行政区域。
  2、主城区
  首先,“主城区”不是行政区划的概念。“主城区”常常出现在城市总体规划中,甚至还有的采用“中心城市”、“中心城区”、“市区中心地区”等其他说法,往往是各个城市自己拟定的。比如,《北京市城市总体规划(2004-2020)》中用的是“中心城”的概念,并将范围确定为“东起定福庄,西到石景山,北起清河,南到南苑再加上回龙观与北苑北地区”。
  其次,“主城区”是“城区”的重要组成部分,不同于“市辖区”和“市区”。根据2006年统计上划分城乡的规定,“主城区”范围一定是小于或等于“市辖区”的。当“市辖区”管辖的所有村级地域都和城市的公共设施、居住设施完全连接的情况下,“主城区”就等于“市辖区”。如果一些村级地域只是和城市的公共设施、居住设施部分连接的话,那么这些村级地域属于城乡结合区就不能算作“主城区”。
  最后,“主城区”不是空间上连片的区域,也没有绝对清晰的边界。据北京市统计局介绍,统计工作中以“区划代码+城乡划分代码”组合来判断“主城区”,凡是对应城乡分类代码为111的即为主城区,为112的即为城乡结合区,主城区和城乡结合区加在一起就是城区。根据北京市城乡划分的情况,除了东城区和西城区全部属于主城区外,朝阳、海淀、石景山和丰台都有一些村和社区所在的地区不是主城区,而其他的八个区又都有一些社区和村属于主城区。
  (二)城市人口的统计口径
  众所周知,我国的人口统计有两个口径:一是户籍人口,以公安户籍管理机关的户口登记为依据,又分为非农业人口和农业人口;二是常住人口,是人口普查和抽样调查时采用,指实际经常居住在某地区一定时间(半年以上)的人口,一般又有城镇人口和乡村人口之分。城市人口的统计指标所采用的口径兼而有之,主要有以下几种情况:
  1、市区和近郊区非农业人口。我国的《城市规划法》规定以“市区和近郊区非农业人口”作为城市人口。但是,2008年《城市规划法》废止后,新颁布的《城乡规划法》没有再对城市人口作出规定。在统计上,2000年前的《中国统计年鉴》使用的是“城区非农业人口”,但自2001年开始,便改用“城市市辖区总人口”进行统计。
  2、市辖区总人口。据国家统计局介绍,“市辖区总人口”基本上都是指常住总人口,但还有部分城市仍然用户籍总人口。“常住人口”包括到城市居住半年以上的农村人口以及在城市居住不到半年但离开户口登记地半年以上的农村人口。尽管国家统计局要求今后凡涉及人口的都要尽可能用“常住人口”口径,但是,表1中的“城市人口”口径依然用的城市市区的户籍总人口(据国家统计局介绍)。可见,城市人口口径使用有些混乱。不论是常住总人口,还是户籍总人口,都没有将一些在农村生活的本地农业人口剔除掉,但是常住人口将在城市生活居住的外来流动人口纳入。
  四、我国城镇规模等级划分中存在的问题
  1、城市边界划定不清给城市规模等级划分带来难度。一是城市的行政地域范围与城市实体的地理界线不一致给城市人口的界定造成很大的困扰。城市的行政辖区要远大于城市的实体范围,以市辖区作为城市范围无疑扩大了城市的边界。二是仅以实际建设连接的状态来判定城市忽视了城市人口集聚的重要特征。城市之所以为城市,是因为人口的集聚。如果只有基础设施、公共服务设施的连接,却没有足够的人气,那这个城市也只能是一座空城。反映人口集聚程度的一个重要指标是人口密度。以北京为例,2009年海淀区、朝阳区、石景山区、丰台区的常住人口密度分别为7155人/平方公里、6986人/平方公里、7175人/平方公里、5961人/平方公里。这四区的人口密度如此之高,而且一产比重极低,若要按现有城乡划分的标准将一些区域定性为镇区或乡村有失妥当。
  2、以户籍人口和非农业人口来统计城市人口已经不符合我国城市化,尤其是经济发达城市的实际情况。一是新世纪以来大量的流动人口进入城市,早已是城市中不可或缺的群体,以户籍人口为口径忽视城市暂住人口这一重要的群体。二是非农业人口”是过去城乡壁垒分明的时候因户籍和粮油管理制度而设的,主要指吃商品粮的人,但如今许多经济发达城市郊区的“农民”在就业、居住和生活等方面均已城市化了,完全具备成为城市人口的条件,但是若以非农业人口统计则这部分人口就不能纳入城市人口。三是目前我国很多地区已经取消了关于非农人口的划分及其统计,今后改用常住人口口径是必然趋势。
  3、按《城市规划法》规定的划分城市人口规模的等级以及每个等级的界域已经不适应于城市快速发展的现状。2008年400万以上人口的城市达到了13个,甚至还出现了1000万以上人口的城市。在学术研究中,有学者对人口规模重新进行界定,比如将200万以上人口城市定义为超大城市,而100-200万以上人口城市定义为特大城市,其余相同;再如将200万以上人口作为特大城市,100-200万人口作为大城市,50-100万人口作为中等城市,而20-50万人口作为中小城市,20万以下人口仍为小城市。但是,这些标准无法统一也并未得到一致认同。
  4、以城市人口的数量作为等级划分的依据并不能反映出城市和城市人口的变化。我国形成城市规模划分的标准已经有半个世纪的历史,而且一直是以城市人口数量作为等级,但新中国成立至今,城市已经发生了翻天覆地的变化。单单以一个城市人口的绝对数量作为城市规模的评价依据,并不能反映出城市的真实发展水平。城市人口的界定面临着更多复杂的情况,比如,城市化进程加快,农民生活方式发生变化,外来人口进城务工增长迅速,城市基础设施建设向外扩张快,城市公共服务水平日益提升,城市和农村的界限也越来越模糊。这样以城市人口的数量作为划分等级的依据是否符合实际就需要深入地研究。
  5、一批实质上已经是城市的特大镇被忽略了。如果按人口规模为划分依据,一些经济发达、人口早已达到中等城市、大城市标准的镇或者县城,早已符合城市的标准,理应纳入城市等级中去。但是,在统计和研究中,“城市规模”
所指的“城市”却都只是“建制市”。
  五、政策建议
  1、界定城市人口范围要综合考虑城市多方面的特征,建立多层级多因子评价体系。除了人口数量以外,至少还应结合人口密度、就业结构、土地特征、城市服务功能等各类因素。
  2、尽快清理城市相关概念,建立城市划分的统一标准。目前行政管理、规划以及统计上对城市范围的规定多而杂,对于正确界定城市人口造成了障碍,因此,亟待将城市的相关概念进行清理。联合国统计处对城市的划分曾提出五条原则:行政区、人口规模、建制、城市特色和占优势的经济活动。这对我国深入研究城市划分标准有重要借鉴作用。
  3、城市人口应以常住人口为基准并进行适当调整。城市人口一定不能忽略在城市就业居住一定期限的流动人口,因而,城市人口应该以常住人口统计为基准,并按照一定标准进行调整,剔除常住人口中不属于城市人口的部分。比如,可以按是否在同一劳动力市场上就业为标准(丁成日,2009),对常住人口进行调整。
  4、城市规模等级的划分应该突破以城市人口规模作为唯一的标准。一是城市的要素不仅仅是人口,城市不仅仅有生活的功能,还有经济功能、社会功能等等;二是,城市人口特征不仅仅人口数量,还有人口密度等等。因此,划分城市规模等级可以在城市人口数量的基础上,结合就业、经济以及人口密度等指标,开展深入研究。
  5、设市标准要相应调整。那些经济发达、人口密集的特大镇应该纳入城市的行列。

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